从土佐藩到明治政府
板垣退助出生于高知城下的上级武士家庭，早年使用乾姓，后来改姓板垣。他在土佐藩内担任行政职务，转向反幕府阵营，并率领土佐部队参加1868年的戊辰战争。新政府成立后，他参与藩政改革，1871年成为参议，并参与废藩置县的中央集权改革。
岩仓使节团出国期间，板垣是留守政府的领导者之一。1873年围绕对朝鲜政策的争论使政府分裂，他支持西乡隆盛的出使主张，并在主张未获接受后辞职。此后，他把政治活动的重要阵地转向政府之外的请愿和结社。
民选议会请愿与制度协商
1874年，板垣与后藤象二郎、副岛种臣、江藤新平等人联名提交《民撰议院设立建白书》。建白书批评权力集中于少数官员，主张纳税者也有参与判断政府事务的权利；它反驳民众尚未受足教育、所以不能设立议会的说法，认为政治参与本身可以促进知识与责任感。
他同时参与建立爱国公党、立志社等组织。政府与在野政治家的往来并未中断：1875年的大阪会议由井上馨、伊藤博文等人居间促成，板垣、木户孝允与大久保利通商议元老院、地方官会议和大审院等安排，在不同的立宪路径之间寻求妥协。
自由党党首与后来的公共活动
1881年自由党成立，板垣成为党首。该党通过报刊、演说和地方组织要求宪法与议会，同时遭遇出版、集会限制和内部矛盾，1884年解散。1882年在岐阜遇刺后，板垣生还，随后与后藤象二郎前往欧洲考察。
帝国议会开设后，他没有成为众议院议员，仍从议会外参与政党协调。1896年及1898年，他两度担任内务大臣，后一次在大隈重信主持的内阁中任职。晚年又就劳动者与农民救济、家庭和社会政策提出意见。他于1919年去世，其生涯连接了维新政府、民权运动与早期政党政治。