分配政策的转向
1934年6月18日,美国总统富兰克林·罗斯福批准《印第安人重组法》。这部联邦法律涉及部落土地、信用、教育、任职与组织权,其核心转折是停止继续将保留地土地分割为个人份地,并为部落共同财产和自治组织提供法律支持。
此前的分地政策以个人土地所有权取代部落共有关系,分配后的所谓剩余土地又向非原住民移民开放,削弱了部落的土地基础。新法改变了这一制度方向,但既有土地损失并未因法律通过而全部逆转,联邦内政部也继续掌握广泛的审批与监督权。
土地保护与经济工具
第一条禁止此后再把保留地土地分配为个人份地;第二条延长既有信托期限和土地转让限制,直到国会另作规定。第三条允许内政部长把尚未被合法占用的部分剩余土地恢复为部落所有,同时保护已经成立的权利。第五条则授权政府通过购买、赠与等方式取得土地,由美国为有关部落或个人持有信托产权。
法律为土地购置授权每年不超过二百万美元,并为部落公司设立总额一千万美元的循环信贷基金,用贷款及还款支持生产经营。职业教育也获得贷款安排,印第安事务职位则实行符合资格的原住民优先任用。这些条款是拨款与行政行动的法律依据,哈斯的1947年报告记载,相关授权经费直到1935年5月才开始可用。
森林经营和放牧管理同样进入法律范围。内政部长须依据持续生产与草场承载能力制定规则,土地保护因此既涉及产权,也涉及资源利用。阿拉斯加及俄克拉何马州若干部落的适用条款另有排除或限制,1934年法并未形成全国完全一致的制度。
部落宪章与联邦监督
第十六条允许同一保留地的部落制定宪法和组织细则,经成年成员投票并由内政部长批准后生效。部落保留已有权力,并可同各级政府交涉、聘用法律顾问,以及阻止未经部落同意的部落土地和资产处置。法律顾问的选择与费用仍受部长批准,自治组织因而与联邦监督并存。
第十七条另设公司章程制度,使部落能够以法人形式持有财产、经营企业。章程由至少三分之一成年成员请求,再经特别选举批准;保留地土地的出售、抵押和超过十年的租赁受到禁止。组织自治政府与取得经营企业的法人章程是彼此关联而不完全相同的程序。
第十八条给予保留地居民拒绝适用该法的途径。原法规定,在一年内由内政部长召集投票;1935年的修法延长了期限并调整投票规则。是否接受法律、是否制定新宪法,以及是否批准公司章程,由此形成几项不同的选择。
不同选择与有限的重建
据印第安事务部门首席法律顾问西奥多·哈斯1947年的统计,1934至1936年间举行的258次适用投票中,181个部落接受,77个拒绝,纳瓦霍部落属于后者。这一统计不包括后来依其他立法获得相关制度的俄克拉何马与阿拉斯加群体。接受法律的部落也采取不同组织形式,有的改造既有制度,有的把现代议会与传统领袖结合。
哈斯支持这项改革,但其报告也承认,部分联邦官员排斥部落参与,资源计划有时仍在未经充分协商的情况下制定。这种实施落差显示,法律增加部落的财产保障与组织能力,并不等于行政权力已经完全移交。1934年的变化在于联邦政策不再以拆散部落土地和组织为唯一方向,部落共同体获得了在持续监督下重建政治与经济机构的制度空间。