从长冈京再度迁都
794年的迁都，是桓武朝从长冈京向新京的移动。朝廷早在784年便已离开平城京，在山背国乙训郡建设长冈京，因此平安迁都之前有十年的长冈京时期。
长冈造都负责人藤原种继于785年遇刺，皇太弟早良亲王受到牵连，死于流放途中。皇室此后的死亡、疾病和792年的洪水，被当时人联系到早良的怨灵。政治冲突、灾害和对亡灵的恐惧，构成再次迁移的背景。关于长冈京是否完工，和气清麻吕传与三善清行的记述并不一致；考古发现则表明，其主要设施已经建成。
参考：[1]
勘察、宅地与入居
792年，桓武到葛野郡宇太一带巡视；793年正月，藤原小黑麻吕等奉命勘察新京。长冈京内里随即开始拆解，天皇暂移别处。同年九月，新京宅地分配给居民，贵族宅邸等建筑陆续兴建。迁都涉及居住与行政设施的重组，并非只有皇帝车驾的移动。
794年七月，东西两市从长冈迁往新京。按当时日本历法，十月二十二日桓武进入新都，二十八日颁布迁都诏；十一月八日，新京获名“平安京”，“山背国”也改写为“山城国”。市场搬迁、皇帝入居和正式命名各有先后。
条坊布局与都城管理
新都延续古代日本吸收中国都城制度形成的条坊规划。朱雀大路连接宫城与南面的罗城门，将京城分为左京与右京；纵横道路划分出坊、町与住宅地块。东西两市和官署也各有位置，宫廷仪礼、物资交换与居民生活被组织进同一都市格局。
条坊同时是行政区划。京职之下设坊长、坊令，承担户口监督和征收等事务。平安京并未完整复制中国坊制：坊墙主要修筑在朱雀大路两侧的第一坊，而非将每一坊都围闭起来。
参考：[3]
迁入后的建设与延续
794年确立了新的朝廷驻地，却不等于都城工程全部告竣。805年造宫职撤销，造都事业才告一段落。810年，平城上皇试图恢复平城京的都城地位而失败，平安京作为朝廷中心的基础由此进一步巩固。
都城形态此后仍有调整。京都市历史资料馆依据《山槐记》等材料指出，宫域北边后来扩展，现存古图反映的并非全是桓武初建时的布局。迁都奠定的道路与行政框架，在后续营建中继续变化。