从撤销旧部门到设立委员会
1991年12月6日，经济共同体成员国政府首脑理事会在莫斯科作出第5号决定，设立国家间航空委员会，俄文简称МАК。决定以苏联中央管理机关的撤销为背景，要求新机构在缔约国商定的职能范围内，协调航空与空域使用事务。同日第6号决定任命塔季扬娜·阿诺季娜为主席。
委员会承接原苏联空域使用与空中交通管理、飞行安全监督等机构的相关职能，也接手原民航部经各国同意保留为共同事务的部分工作。成立决定同时要求起草政府间协定和委员会章程。因而，设立机构、约定合作规则和随后各国落实授权，构成了相继推进的过程。
参考：[1]
保留共同规则，也保留国家主权
同年12月形成的《民用航空和空域使用协定》为合作规定了边界。第一条承认各国对本国空域拥有完整、排他的主权，同时把有关空域作为组织飞行和空中交通管理的统一空间。各国仍独立管理本国航空企业的生产、经营和商业活动。
跨境飞行却需要相互衔接的制度。协定把适航标准、机场与航行设备认证、事故调查、航空信息和空域管理列入可共同办理的事务。为避免制度突然中断，既有航空规则和证照在相应的新规定实施前继续适用；共同工作使用俄语。这些安排使新的国家边界不必立即切断原有技术体系。
参考：[2]
理事会与常设执行机构
协定将政府间航空与空域使用理事会设为协商机关，由各国全权代表参加，并纳入防务方面的代表，决定须以协商一致方式作出。国家间航空委员会则是常设执行机构，负责落实协定和理事会决定。各国通过本国代表参与其工作，总部设在莫斯科。
成立决定给机关人员规定了四百五十人的上限，其中保留现役身份的军官不得超过五十人，并指定使用原有航空部门的办公场所。世界银行1993年报告所列的组织图显示，主席之下已有航空运输、航行、飞行安全、航空器登记和科研等分工，另设国际关系与航空法律工作部门。它依靠专业机构处理具体事务，而不只是召开部长会议。
经费与权限的来源
1991年12月6日的决定规定，1992年经费由缔约国预算出资，各国份额按航空运输量分配。随后协定列出的收入来源更广，包括航空企业或国家预算缴款、航行服务费、认证收费及其他收入。这样的设计把参与国的共同负担与实际提供的技术服务联系起来。
共同机构的权限仍须进入各国制度。俄罗斯总统叶利钦于1992年5月5日签署第439号令，要求确定俄方代表和委托办理的职能，并在新航空法律出台前，授权委员会承担涉及两个以上国家的事故调查以及飞机、国际机场设备的认证。签发文件须符合有关国家法律，地方机关和企业也被要求协助调查与搜寻。
一份工厂检验通函
早期工作可以从航空器登记局1992年5月28日第3-92号通函中看到。局长苏什科指出，一些航空工业企业试图取消驻厂军事代表，而当时民用飞机、发动机和螺旋桨的生产认证、质量监督仍以这套验收机构为基础。按照通函援引的航空规章，军事代表在工厂中承担代表登记局的独立检验职责。
通函警告，撤销相关代表机构将使该厂产品的型号适航证书或鉴定失效，并进一步中断临时飞行适航证的签发。这项措施把旧体系中的检验人员接入新设机构的认证责任链，借助证书效力约束企业改变质量监督办法。协作因而落实到工厂、检验记录与飞机放行条件。
参考：[4]
在分立的航空业之间维持接口
世界银行对转型初期航空业的调查描述了一个分化中的局面：原有资产依所在地划归不同共和国，新的国家航空管理部门和承运企业相继出现。国家间航空委员会所维持的，是这些机构之间仍然需要共用或协调的安全与技术接口。
协定允许成员另订不相抵触的双边、多边安排，争议则先交理事会，未能解决时再提交政府首脑。成立后的早期实践显示，委员会的作用建立在共同标准、专业执行和各国授权的结合之上；这种合作须不断协调跨境航空网络与国家管辖之间的关系。