巴西SUS卫生立法：公共服务与地方参与

1988年10月5日（公历，下同）公布的巴西宪法，把健康规定为所有人的权利和国家的责任。第196条要求通过社会经济政策减少疾病风险，并保障普遍、平等地获得卫生服务；第198条把公共卫生服务组织为区域化、分层级的统一系统，以分权、综合服务和社区参与为原则。预防应获优先，但不得因此削弱诊疗服务。

1990年的立法进一步规定这一系统的运作。总统费尔南多·科洛尔于9月19日在巴西利亚签署第8.080号法，翌日公布，并依第54条于公布日生效。12月28日签署的第8.142号法则于12月31日公布并生效，专门规定社区参与及政府间卫生资金转移。两法属于同一年的制度建设，生效日期各不相同。

参考：[1] [2] [3]

第8.080号法将联邦、州和市公共机构提供的卫生行动与服务纳入统一卫生系统（Sistema Único de Saúde，简称SUS），并允许私人机构作补充性参与。服务包括诊疗、卫生与流行病监测、劳动者健康等领域；法律同时将饮食、住房、环境、收入和教育等列为影响健康的条件。

分权以各级政府内部统一领导为前提：联邦由卫生部负责，州、联邦区和市由相应卫生主管部门负责。联邦制定全国性规则并提供技术、财政协作；州协调区域网络、支持各市并承担补充服务；市规划、管理和执行公共卫生服务，同时参与州级网络规划。市之间还可组成联合体，共同提供服务。

参考：[2]

1988年宪法已经规定，统一卫生系统由社会保障预算以及联邦、州、联邦区和市等来源共同出资。第8.080号法要求各级卫生资金存入专门账户，接受相应卫生理事会监督，并由地方向联邦逐级编制规划和预算，把服务需要与可用资金相衔接。

第8.142号法把国家卫生基金中用于地方卫生行动和服务的资金，列为定期、自动转移的对象，并规定该类转移资金至少七成分配给市，其余拨给州。地方获得这类款项须具备卫生基金、卫生理事会、卫生规划、管理报告、自有预算配套，以及制定职业与薪酬计划的委员会。市未满足条件时，相关资金由州管理；州或联邦区未满足条件时，则由联邦管理。

参考：[1] [2] [3]

第8.142号法在各级政府设置两种集体参与机构。卫生会议原则上每四年召开，由不同社会群体的代表评估卫生状况，提出相应层级的政策方向。卫生理事会则是常设的议事决策机构，由政府、服务提供者、卫生专业人员和使用者代表组成，参与制定策略，并监督政策执行，包括经济和财政事项。

使用者代表在理事会及卫生会议中，应与其余各类代表的总和人数相等。理事会决定须由相应层级的合法行政首长核准。这样，公众参与既有定期讨论政策的渠道，也进入持续监督服务和资金使用的制度安排。

参考：[3]

法律生效后，资金和职责的下移仍需操作规则。马苏达等人的研究指出，1991年开始的基本操作规范把地方置于向联邦提供服务的位置，招致地方管理者批评。1994年第1.232号法令进一步安排国家卫生基金向州、市卫生基金定期、自动拨款，推动资金在政府层级之间流转。

尼泰罗伊的探索提供了地方实施的具体例子。该市卫生负责人于1991年赴古巴考察并开展技术合作，1992年9月开办首个家庭医生服务单元。许布纳与弗兰科2007年的研究描述了其共同管理方式：市政府拨付经费，居民协会雇用卫生人员，基层团队在诊室与家庭开展服务，居民还通过分区会议讨论工作。地方参与由此进入人员聘用和日常服务，而具体组织方式仍须在当地形成。

参考：[4] [5]