一套系统，两层协定
国际通信卫星组织的历史起点，是1964年建立的国际联合体，而不是一家普通公司的工商登记。各国希望利用通信卫星扩大电信容量，又必须解决谁出钱、谁管理、谁能接入，以及设备向谁采购等问题。谈判形成政府间的临时协定和有关商业、财务、技术运作的专门协定。
同年8月20日，两份协定开放签署并开始生效。政府签署前者，同时自行或指定公共、私人电信机构签署后者。联合体因而连接了国家间承诺与运营机构的投资责任。1965年美国航天活动报告记载，最初有十一国签署政府间协定，1964年底参与国增至十九，1965年底达到四十八。
委员会与美国管理者
临时通信卫星委员会负责系统空间部分的设计、建造、运行和维护；这里的空间部分既包括卫星，也包括保障其工作的跟踪、控制和指令设施。美国通信卫星公司（COMSAT）依据委员会的一般政策和具体决定担任管理者，实际处理年度计划、预算、采购建议和运营事务。
委员席位和表决权同投资份额相连。单个签约方份额达到1.5%，或者若干签约方合计达到这一比例，就可派代表。委员会应努力一致决策，不能一致时依规定投票；主要预算、重要合同等事项，需要赞成票超过最大单一代表的票数至少12.5个百分点。美国份额虽然居首，也须取得其他参与者支持。
怎样分担费用和产权
临时协定以两亿美元作为空间部分建设费用的估算基础，不是宣称当天已收齐的现金。专门协定附件列出的初始份额中，美国通信卫星公司占61%，英国为8.4%，法国和联邦德国各6.1%，加拿大3.75%，日本2%。签约方按份额承担费用，并以不可分割的份额共同拥有空间部分。
付款根据工程支出安排分期调用，以美元或可自由兑换成美元的货币支付。委员会确定卫星使用费，原则上覆盖资本摊销、资本使用报酬以及运营维护和管理支出。地面站接入还须经过技术审核；既要考虑设施性能和多站接入能力，也要考虑地理分布及国际电信联盟相关建议，付出资金并不自动等于任意接入。
把合作写进采购程序
协定也给共同监督留下具体手段：预计超过五十万美元的设备设计、研发和采购合同，需要委员会批准；管理者须提供履职所需信息，并安排参与国推荐的技术人员评估设计与规格。质量、价格和交付条件相当时，还应争取让采购在参与国间大致依份额分配。合作因此落实为合同、账目和工程审查。
从“早鸟”到跨洋通信
最早的运营成果是1965年4月6日发射的“早鸟”卫星。它在大西洋上空的同步赤道轨道工作，可提供240路电话通道。地面连接包括美国缅因州安多弗站，以及英国、法国、联邦德国和意大利的地面站。1965年6月28日，北美与西欧之间开始常规商用服务，传送电话、记录通信及电视节目。
这一过程还要经过各国的电信监管。美国联邦通信委员会允许资费生效，同时调查收费是否合理，并要求相关收入暂记递延贷项，等待调查结论。联合体的轨道设施、各地地面站、电信企业的服务与国内监管并行运作，共同组成用户最终使用的通信链路。
参考：[3]
临时制度的后续重组
1964年的协议原本就要求评估永久安排。临时委员会定期处理工程和运营事务，同时必须考虑未来是否需要设立拥有大会及国际行政、技术人员的常设组织。早期取得通信能力，没有终结关于治理权和国际参与方式的讨论。
1971年8月20日开放签署的新协定，于1973年2月12日生效，正式建立具有法律人格的国际通信卫星组织，设置缔约国大会、签约方会议、理事会和执行机构。1964年临时联合体、1965年常规服务与1973年永久制度，分别标志着协作安排、实际通信和组织结构的不同阶段。