对日和约与太平洋安全相连
太平洋安全保障条约通常以澳大利亚、新西兰和美国英文名称的缩写称为ANZUS。它在1951年谈成,背景包括朝鲜战争、美国筹划结束对日占领,以及澳新两国对日本重新武装的担忧。三国愿意合作,却不意味着它们对威胁、兵力使用和英国地位已有完全相同的判断。
1951年2月16日堪培拉会谈记录显示,澳大利亚外长珀西·斯彭德向约翰·福斯特·杜勒斯提出:如果对日和约不限制日本重新武装,澳方需要相应安全安排。新西兰外长弗雷德里克·多伊奇同样希望对日和平与安全保证并行。杜勒斯则认为,驻军及经济联系比惩罚性条约限制更有利于使日本留在美国一方。这是当时各方政策的陈述,并非后来情势必然发展的预言。
三边形式不是唯一备选
会谈曾考虑多个双边安排、包含菲律宾的组合,以及更广的太平洋条约。英国对部分设想表示反对,澳新也不愿承担无法履行的额外义务。斯彭德尤其希望取得经常磋商的地位,而非只在战争发生时提供部队;多伊奇则顾虑太平洋承诺与英联邦中东防务之间的资源分配。
安德鲁·凯利的研究进一步指出,澳新最初并非步调完全一致:新西兰一度更愿意接受美国总统声明,澳大利亚坚持正式条约。两国外长后来决定共同争取三边安排。澳方人员拉尔夫·哈里参考已有条约起草文本,杜勒斯再就承诺范围提出修改。谈判形成的草案仍须交各政府审议,不能把二月磋商结束等同于条约已经生效。
签署、批准和生效分属不同阶段
1951年9月1日,三国代表在旧金山普雷西迪奥签署条约。斯彭德和卡尔·贝伦森分别代表澳大利亚与新西兰;美国签署者包括国务卿迪安·艾奇逊、杜勒斯,以及参议员亚历山大·威利和约翰·斯帕克曼。这里的杜勒斯当时并非美国国务卿。
第九条规定,各方须依本国宪法程序批准,并将批准书交存澳大利亚政府。美国参议院于1952年3月20日同意批准,杜鲁门总统四月十五日签署批准文书;他当天的声明明确指出,相关安全条约还须按各自条款交存或交换批准书。《联合国条约集》记载,批准书的交存条件于1952年4月29日满足,ANZUS于当日生效。签署仪式与法律程序之间相隔近八个月。
共同应对不等于预先决定参战方式
第一、二条把和平解决争端与持续自助、互助相连,要求维持抵御武装攻击的能力。第三条规定,当一方认为任何缔约方在太平洋的领土完整、政治独立或安全受到威胁时,各方共同磋商。第四条进一步处理武装攻击:各方承认它会危及自身和平与安全,并按本国宪法程序采取行动应付共同危险。
条文没有预先指定出兵规模、作战计划或统一指挥官,也不能把磋商自动等同于宣战。第五条涵盖缔约国本土、在太平洋管辖的岛屿,以及该区域内的武装部队、公务船舶和飞机。采取的措施须立即报告联合国安全理事会,并在安理会采取维持和平所需措施时终止;第六条同时保留《联合国宪章》下的权利与义务。
参考:[1]
先把定期磋商组织起来
第七条设立由外长或其副职组成的理事会,负责条约实施。1952年8月4日,首次理事会会议在夏威夷卡内奥赫开幕,澳方由理查德·凯西、新方由克利夫顿·韦布、美方由艾奇逊率团。与会者同意采用ANZUS名称,避免把三国安排表述成代表整个太平洋地区的组织。
会议讨论每年举行外长级会议、地点轮换以及必要时增加会议,并继续利用已有外交渠道处理日常事务。澳方希望借此了解影响本国安全的国际决策;理事会也可讨论条约第八条规定的对外磋商联系。建立会议机制为交换意见提供了场所,但并未消除各国对共享军事信息范围的分歧。
军事联系采取较精简的安排
八月六日的讨论集中暴露了这种分歧。凯西希望直接接触五角大楼的规划,因为澳大利亚必须决定把有限兵力准备给中东还是东南亚。新西兰也不愿只在计划完成后收到文件。艾奇逊则强调美国太平洋司令阿瑟·雷德福的作用,不接受澳新所设想的直接进入美国最高层规划机制的安排。
最后接受的办法,是每国向理事会派一名军事代表,定期会晤并提出军事合作建议;有关建议先由各自参谋长机关批准,再交理事会。各国可在其他代表的办公室派少量联络军官,并尽量使用现成渠道。这是能够逐步运作的联系制度,并非成立一个拥有三国部队指挥权的联合统帅部。
参考:[4]
从条款转向任务和记录
1952年9月22日至25日,三国军事代表在珍珠港举行首次会议,雷德福主持,澳大利亚的罗威尔与新西兰的金特里参加。通过的程序要求保存议事记录,但不作逐字记录;技术顾问可组成工作小组,会议地点在珍珠港、墨尔本与惠灵顿之间轮换。联络军官暂按需要派遣,而非必须常驻。
会议确定研究东南亚军事形势、编制战略估计和提出可能行动方案,并安排参谋人员接续工作。确定任务不等于这些方案当场完成,更不等于各政府已授权实施军事行动。ANZUS早期落实的主要成果,是把安全保证转成理事会、军事代表、建议审批与信息交换程序;其作用仍取决于三国愿意共享什么、批准什么,以及如何协调各自的其他承诺。