1956年是武装维和的新阶段
联合国维持和平部队并非1956年一次成立、此后始终维持同一编制的常备军。1948年的联合国停战监督组织已经派遣非武装观察员;1956年苏伊士危机中组成的第一期联合国紧急部队,则把维和扩展为具有军事编制的多国部队行动。
以色列及英法对埃及的军事行动,使停火监督成为急务。英法在安全理事会阻止有关行动后,问题转入大会紧急特别会议。加拿大外交部长莱斯特·皮尔逊推动国际部队方案,秘书长达格·哈马舍尔德则把它落实为可部署的组织安排。其任务是协助停止敌对行动,并为外国军队撤离提供条件。
决议怎样变成指挥系统
1956年11月5日,大会第1000号决议建立紧急国际部队的联合国指挥机构,任命停战监督组织参谋长伯恩斯少将担任指挥官,并准其从观察员队伍与会员国征调军官;安理会常任理事国人员被排除在这项征调范围之外。11月7日,大会进一步批准组织和运作原则,授权秘书长采取执行措施。
大会同时设立由巴西、加拿大、锡兰、哥伦比亚、印度、挪威和巴基斯坦组成的咨询委员会。军事命令由部队指挥官传达至各国分遣队,秘书长则通过指挥官行使联合国的指挥权。1957年的工作报告说明,总部另有人员、作战、后勤部门以及法律、通信和医疗人员,文职行政人员主要来自联合国秘书处。
各国出兵不等于各自行动
部队由国家提供人员和单位,而非联合国自行招募一支脱离各国的军队。1957年二月巴西分遣队到达后,兵力达到约六千人;早期先后参加的十国包括巴西、加拿大、哥伦比亚、丹麦、芬兰、印度、印度尼西亚、挪威、瑞典和南斯拉夫。
各国分遣队保留本身组织,但执行统一指挥。丹麦与挪威自愿合组成一个营,由两国军官轮流指挥;挪威医疗连则服务全体部队。加拿大与联合国1957年的换文又明确,分遣队的纪律处分由本国指挥官负责,并向部队指挥官报告;撤回部队须预先给予充分通知。国际指挥、本国管辖和兵力持续可用,必须分别作出安排。
从隔离军队到日常协作
紧急部队最初在苏伊士运河地区建立隔离地带,随着英法部队撤退向塞得港推进。它不仅站岗巡逻,还保护电站与登船区域、清理雷区、协助交换被俘和被拘留人员,并调查停火投诉。此后在西奈接替逐步撤出的以军,修复道路和通道,协助战俘交换。
1957年三月进入加沙后的短暂行政空隙中,部队与联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处工作人员合作,保护公共设施、看守重要记录,并借用该机构的柴油维持供电。日常补给从海路运至塞得港,再由铁路送往拉法;加拿大空军承担邮件、急需物资及人员运输。合作因此具体落实在港口、铁路、医院和通信网络上。
参考:[2]
谁承担经费与物资
出兵承诺之外还必须建立共同支付办法。1956年11月26日,第1122号决议设立独立于经常预算的紧急部队特别账户,初始额度为一千万美元,并允许在款项尚未收到时从周转基金垫支。这个数字是获准设立账户的额度,不代表当天已有同额现金入账。
12月21日,第1089号决议规定,在各国免费提供的薪饷、装备、供应与服务之外,部队费用由联合国承担,首个一千万美元按1957年经常预算的分摊比例向会员国分摊;超过该数的费用另行研究。加拿大换文仍把费用分配留给补充协议,显示制度并非一次定妥。后勤困难也不会因拨款消失:工作报告记载车辆型号繁杂,部分备件难以取得,伙食标准还须兼顾不同国家人员的饮食。
同意、克制与未解决的问题
第一期紧急部队不是以强制占领领土为使命。驻在国的同意决定它能够在哪里部署;以色列未同意驻兵,因此边界巡逻是在埃及一侧进行。秘书长1957年报告也区分已经认可的自卫开火权,与尚未解决的夜间向越线者开火权限,不能把后者写成既定授权。
报告在肯定边界趋于平静时,仍警告这种平静随时可能中断。维和可以减少接触和意外升级,却无法代替政治解决。到1967年埃及要求撤离时,第一期紧急部队退场,也暴露了依赖驻在国持续同意的脆弱性。1956年的意义在于形成了一套临时多国协作办法,其有效范围与局限同样构成后来维和行动的重要经验。